一、注意事项

　　1.申论考试是对应考者阅读能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的 测试。

　　2.参考时限：阅读资料40分钟，参考作答110分钟。

　　3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。

　　二、给定资料

　　【资料1】

　　相关研究指出，改革开放30年来，中国农村改革存在的主要问题是:农民收人增长缓慢，城 乡收入差距不断扩大;农村公共服务和基础设施较差;社会保障制度没有覆盖农民和农民工。

　　20世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实 际上村集体并不能买卖农地，只能由政府购买，而且由政府定价。政府征用、征购农地之后，再将使 用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投人到城市建设等方面。企业再在以后的出让、转 租、开发等经营行为中赚取巨额利益)产生大量的富豪。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活 条件，有的还随着土地的升值，获得了财富的增长。实际上,地方政府和企业，一直到购买房地产的 城市居民，正是利用这一“剪刀差”制度，分享了农民土地的商业价值。

　　这种做法以很低的代价和很高的效率促进了快速的城市化。随着城市房地产的发展，政 府从中赚取的土地差价越来越大，时至今日，“土地财政”已经为各级政府创造了巨大的财富， 但由此也给社会的和谐发展，尤其是城乡统筹发展带来不少问题。在政府和农民处于市场不 平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益显现，农民的利益却没能随着城市化 的进展同步增长，反而受到损害。

　　近年来，中央十分重视“三农”问题，致力于保障和扩大农民权益，如延长农民土地承包期， 不断提高农民种田补偿标准，等等。在城市化快速发展的过程中，应当考虑采取各项措施，增 加农民收入，提高农民生活水平。工业发展了，可以反哺农业。社会财富积累到了一定阶段， 发展的主要任务就转到城乡统筹发展，实现社会和谐、公平，促进全面现代化。

　　【资料2】

　　近年来，在曾经以包产到户闻名全国的安徽省凤阳县小岗村，村民们自发地搞起了新的合 作社模式。65岁的老农严金昌是当年秘密在“分田到户”协议上摁下红手印的“大包干”带头 人，他和几户农民一起，把自己当年冒着坐牢风险分到自家的田地租给上海一家养殖公司发展 生猪养殖，公司请严金昌担任这个占地200多亩的现代养殖场的管理者。农民们有的外出打 工，有的则接受了这家公司的聘用成为企业员工。严金昌说我们饲养的高山特色风味猪，直 接销售到上海的大型超市，价格是普通猪肉的两倍。员工每月领取800元左右的工资，再加上 每亩地一年500元租金以及一定量的年终分红，一年少说也有两万多元收人，这可比种地划算 得多。粮食种得再好，一亩地一年的纯收人也超不过500元。”

　　【资料3】

　　作为河南信阳市种粮的“能人”和“高手”，柳学友也是土地流转“大户”。早在20世纪90 年代末，老柳就开始承包土地，那时，他联合一帮种田能手远赴新疆、河北、天津等地，曾把上万 亩荒地改造成良田，积累了人生的“第一桶金”。2004年，“腰包鼓鼓”的老柳回到信阳息县老 家。他没有把资金用在买房盖楼等家庭消费上，也没有用来开商店、建工厂、办实业，而是干起 了“老本行”，继续联合一帮“种田能手”承包土地，进行农业开发。他们投资上千万元，把家乡 息县数万亩地(包括部队农场和乡镇撂荒地)承包下来，通过平整和改良土地、推广良种、科学 管理等措施，获得了丰厚的回报。老柳自己承包的400多亩地，亩产均超千斤，当年获利数十 万元。目前，他已陆续签下3000多亩地，年收人上百万元。

　　【资料4】

　　重庆市长寿区石堰镇麒麟村宗胜果品有限公司是农民办起来的。人股农民有着多重身 份，既是农村集体成员，也是公司股东。同时，他们还在公司工作，像城里人一样，领取一份应 得的工资。43岁的公司董事长余安全说：“成立公司，完全是形势逼出来的。”1998年，余安全 先是在自家承包的土地上试种柑橘，而后逐渐扩大规模，发展到周围村民的几十亩土地。余安 全的示范带动了其他村民也开始种果树。然而，他发现一家独户的种植方式很难形成规模，水 果的质量也难以标准化，而变幻莫测的销售市场就更难把握了，进而“拿土地当股份”的构想开 始出现。2005年，在镇领导支持下，余安全提出了这一构想。看到余安全不仅把自己租来的 上百亩地全押上，还拿出了 5万元现金，村民们表现出强烈的兴趣，纷纷表示愿意加人。石堰 镇党委杨书记说新鲜事物搞不好会带来隐患。为了防范风险，最终我们决定在508户的 514亩土地上进行试验。”

　　如今，地有了，柑橘苗也有了，但树苗从种植到挂果需要5年的周期，这5年的管理养护费 用如何解决?虽然国家开发银行重庆市分行愿意提供贷款，但麒麟村的村民没有借款资格，他 们必须注册公司具备法人资格。通过反复动员，从村民中选出符合《公司法》规定的股东人数， 长寿区政府承诺财政贴息，担保公司(恒河公司)提供担保，重庆市工商局最终同意特事特办。

　　2006年3月，宗胜果品有限公司在麒麟村挂牌成立，余安全当选公司董事长，514亩土地的承 包经营权评估作价253. 42万元，货币资金25万元，后者由麒麟村508户农民和恒河公司共同 投人，共担风险。

　　在杨书记看来，麒麟村的试点效果明显。宗胜公司对土地进行统一经营管理，恒河公司提 供技术培训与技术支持。6万株柑橘苗成功种植下去后，成活率接近100%。根据估算，等到 柑橘挂果的季节，每亩土地每年的产值将达到4000元，除去成本，每亩地的收人在2000元以 上，而过去每亩地每年的收益只有250元左右。无疑，农民的纯收人将大大增加。

　　【资料5】

　　部分农村问题专家关于土地流转问题的观点摘要。

　　A先生指出，中国人多地少，土地与日本相似，对于土地流转要有一定的条件和限制，应当 制定拥有土地的最高限额和最低限额。拥有土地的最卨限额，日本规定是3公顷/人。我们也 应建立相应的制度，具体多少根据情况来定，目的是防止土地过于集中，把土地流转可能产生 的弊端限制到最小。同样，也必须规定拥有土地的最低限额，土地已经减少到口粮面积的标 准，只有二分地、一分地，这样的农户不准再出让土地，确保安全。

　　B先生则认为，政府征地与土地流转是完全不同的两个概念，前者可以改变土地用途，后 者则必须农地农用。在改革过程中，必须探索一条满足工业化和城市化建设用地与保护耕地 政策相协调的新途径。要规范政府和企业征地行为，政府除了公益事业需要征用农地外，不得 以其他名义征用农民土地进行招拍，从中获得高额土地差价收人，侵占农民土地利益。

　　C先生强调，目前农村居民点占地4亿亩，许多农民的住房方式造成大量土地浪费，如果 将农村富余人口迁人城市居住，大量宅基地可以还原为耕地，弥补因城市化需要而占用的农村 耕地缺口。他援引浙江大学房地产研究中心的统计数据，2005年东部地区有5%～10%的农 民在城市购房，大约有1500万户宅基地处于闲置状态，浪费严重。近年来，杭州等地出现了用 全产权“农民公寓”换取农民宅基地的做法，他认为这是一种有益的探索。

　　【资料6】

　　2006年3月，成都市温江区制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试 行)》文件，该市农民变市民的“三保障、两放弃”试点工作正式启动。

　　所谓“三保障”是指：农民变市民需要三个保障条件：一是能够在城市的第二、三产业就业; 二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住;三是能够享受城市居民享受的社会公共服 务。所谓“两放弃”是指：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，可在城区集中安排居 住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

　　“三保障”和“两放弃”互为条件，农民有了“三保障”，必须“两放弃”;要农民“两放弃”，就必 须给农民以“三保障”。这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地换 城市的就业和社会保障，以宅基地换城市的住宅。

　　试点过程中，共有4700多户农民报名参加，这一数额远远超出了预计。为此，温江区农村 发展局制订了两个“限制条件”。

　　其一，农户年人均纯收人必须达5000元以上，其中80%以上来自非农产业。这样，他们 自愿“两放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。

　　其二，在如下区域内居住的农民优先考虑：城区规划的优先发展区、城市的基础设施建设 即将延伸的区域、在“拆院并院”过程中整体成片集中区。

　　【资料7】

　　2007年10月1日起，浙江嘉兴市《城乡居民社会养老保险暂行办法》正式实施。该办法 有以下几点特色。

　　一、《暂行办法》设计的是一个“低门槛”。不仅农民，城镇居民中未参与保险的，以及非本 市户籍但已经取得暂住证的外来人员，年满16周岁至60周岁，都可以参加城乡居民社会养老 保险。因此，嘉兴成为全国第一个实现社会养老保险全覆盖的地级市。

　　二、《暂行办法》得到政府财政支持。市政府每年财政补贴达3. 6亿元。

　　三、《暂行办法》特设了多种缴费基数，城乡居民可根据自己的收人情况参保，政府给予一 定的补贴。政府补助的力度加大，这与一些地方实行城乡居民参保以“个人交纳为主”形成了 鲜明对比。

　　【资料8】

　　2008年，浙江省委、省政府作出了在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立省级综合配套 改革试点区的决策部署，明确要求嘉兴加快推进统筹城乡综合配套改革。以“两分两换”为特 点的改革措施开始实施。所谓“两分两换”，就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分 开;以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴市委书记陈德荣指出，我 们推行“两分两换”的出发点是集约、节约利用土地，拓展发展空间，推进工业化、城市化和农 业、农村现代化。但是，农民群众对这项改革的理解、接受程度如何，需要充分发扬民主，尊重 民意，以依法、有偿、自愿为原则有序推进。

　　嘉兴的城市化水平相对滞后，有50%以上的农民居住在农村，一方面占用了大量非农建 设用地，同时由于分散居住，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖。在“两分两换”的 具体操作过程中，嘉兴市因地制宜，从实际出发，充分尊重农民意愿。靠近城市周边的地区，进 行集中的公寓安置;有些则根据情况异地集中迁建;一些较偏远的地区需要翻建的，可以通过 政策引导，集中到市镇上来，原则上不同区域实施不同政策。嘉兴的目标是，力争到2012年， 嘉兴市1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50%左右的农 田实现规范化集约经营。

　　【资料9】

　　近几年，江苏昆山市工业化、城市化和经济国际化“三化”发展均走在全省乃至全国前列。 通过工业反哺农业，昆山现代农业的规范化生产和集约化经营也名列苏州市前茅。在土地使 用制度改革方面，昆山市对农民流转土地按市、区(镇)两级财政每年每亩补贴400元，预计今 年补助金额超过8000万元。目前，昆山流转人股土地面积20. 59万亩，占现有耕地面积的 81.8%。先后组建了 123家土地股份合作社和13家农民专业合作社。2009年，昆山城乡一 体化的低保标准提高到了每月410元。

　　花桥经济开发区、张浦镇、巴城镇、千灯镇是试点先导区。目前，各镇正结合各自实际制订3 年实施计划。例如，花桥即将开工建设两大农民集中居住区，8000多农户将完成拆迁7000多户; 千灯镇已完成半数农户的拆迁安居，近3万亩农田已流转99. 7%，农民保底租金收人每亩每年 600元;巴城镇56%的农户已集中居住，8.2万亩基本农田为现代农业发展提供了大舞台。

　　苏州市委副书记徐建明强调指出，昆山市“三化”发展充分，要大胆创新谋求更大突破。要 在制度上创新，探索各种有效的改革措施;在体制机制上创新，搭建平台，实现市场化运作。同 时，要尝试推进区镇合一，打破地域行政界限。

　　【资料10】

　　据四川有关部门调查，德阳市在土地流转过程中陆续出现了一些比较突出的问题。

　　例如，41791起土地流转案例中，签订规范合同的仅4223起，占10. 1%;签订不规范合同 的3137起，占7. 2%;不签订合同的34431起，占82.7%。一些没有签订土地流转合同或合同 内容不完善、特别是租金约定不合理的，流出方或流人方常常受到利益驱动单方面毁约，引起 矛盾和纠纷。

　　又如，一些承租方在租赁农地后，擅自改变土地性质，开矿、建厂甚至用于房地产开发，成 为建设用地。这种流转被称作“黑色流转”，对保护耕地危害较大。

　　再有，土地流转的规模不大，土地集中连片困难，难以形成规模化、集约化生产。许多企业 或业主在农村租赁土地都希望能够集中连片，便于实施机械化耕种，但由于不同农户之间利益 目标不一致，常常导致较大规模的土地流转因个别农户不同意而难以成功。

　　【参考文献1】.《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议决议》摘录：

　　必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的 重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机 制，调整国民收人分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展 重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与 现代化进程、共享改革成果。

　　【参考文献2】《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意

　　见》(简称“2009年中央一号文件”)摘录：

　　土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土 地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强 迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。

　　三、作答要求

　　得分评卷人

　　1.根据给定资料，概述当前农村土地承包经营权流转的主要方式及其作用。 (20 分)

　　要求：紧扣给定资料，准确、全面，不超过300字。

　　(空格略)

　　得分评卷人

　　2.试分析“给定资料6～9”对加快我国城乡经济社会发展一体化建设提供 了哪些重要启示。(15分)

　　要求：观点明确，分析怡当，条理清楚，不超过350字。

　　3.给定资料介绍了当前农村探索土地承包经营权流转的一些做法及其利 弊。请针对重庆市石堰镇农民成立有限责任公司这一做法可能出现的主 要问题，给出你的解决思路。(25分)

　　要求：观点明确，思路清晰，有针对性，不超过350字。

　　得分评卷人

　　(空格略)

　　得分评卷人

　　4.认真阅读“参考文献2”，结合给定资料内容，以“从2009年中央_号文件 所想到的”为副标题，自选角度，写一篇议论文。(40分)

　　要求：自拟主标题，观点明确，分析深入，内容充实，结构完整，语言生动流

　　畅，字数800～1000字。

　　参考答案及专家详解

　　1.解题思路分析：

　　这是一道“概述”型试题，首先根据给定资料概括出当前农村土地承包经营权流转的主要 方式，然后叙述它们的作用。此题关于土地承包经营权流转的作用在材料中反映得不是很明 显，所以难度比较大。建议广大考生从正反两方面对每种方式的作用加以仔细的辩证分析。

　　参考答案：

　　当前土地承包经营权流转的主要方式有三：

　　一、土地出租，即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生

　　产经营。

　　二、土地转包，即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织 的其他农户从事农业生产经营。

　　三、入股，即指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为 股权，自愿联合从事农业合作生产经营。

　　土地承包经营权的流转，有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好、实现好农民土地 承包权益，促进农民增收;有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农 业发展;有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移，防止土地抛荒和 粗放经营。

　　(共297字，含标点符号)

　　2.解题思路分析：

　　这是一道比较明显的对策型试题，主要从给定资料6～9中概括出加快我国城乡经济社会 发展一体化建设方面的对策即可。“启示”的设问方式也是2008年国考试题的再现。在统筹 城乡一体化发展中，首先要使农民享有与城市市民相同的公共服务的权利，其次要想方设法增 加农民收人，搞活农村经济，再次是政府要做好统筹规划，理顺城乡管理体制和机制方面的关 系，最后要注意因地制宜，从农民意愿出发，稳步推进。

　　参考答案：

　　得到的启示是，推进城乡经济社会发展一体化建设，要在制度上创新，探索各种有效的改 革措施;在体制机制上创新，搭建平台，实现市场化运作。同时，要尝试推进区镇合一，打破地 域和行政界限。城乡经济社会协调发展，释放广大农民创造活力，让农民创造自己的未来，进 而创造中国的未来。

　　首先，土地承包经营权流转一定要坚持平等、自愿、有偿原则，不得损害农民的合法权益。 对土地的用途要进行精细划分，区别对待。

　　其次，加大财政支持力度，建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系。城乡居民可根据自己 的收入情况参保，政府给予一定的补贴。

　　最后，通过资金补助和拆迁安居、建立土地股份合作社和农民专业合作社等措施，逐渐实 现农业规模化生产和集约化经营。城乡综合配套改革中要以节约利用土地，拓展发展空间为 原则，逐步推进工业化、城市化和农业、农村.现代化。

　　(共349字，含标点符号)

　　3.解题思路分析：

　　这是一道提对策的试题，但是在提出对策之前必须根据给定资料4概括出重庆市石堰镇 农民成立有限责任公司这一做法可能出现的主要问题，这就需要结合其他给定资料进行多角 度的思考，并且有针对性地提出解决思路。可能存在的问题可以从资料5和资料10中分析 出来。

　　参考答案：

　　农民成立有限责任公司这一做法可能产生的问题包括：由于对市场信息把握不够准确和 经验不足，导致的自身经营风险;因为未签订合同或签订不规范的合同而产生法律纠纷;擅自 改变土地性质和用途;不同农户之间利益目标不一致，导致难以形成规模化、集约化生产。

　　对于经营经验欠缺的问题，可以与相关机构或公司合作，采取由富有市场经验的公司机构 代为经营管理，提供培训和技术支持以及其他服务的方式来解决。

　　有关部门要加强为农民土地流转服务的管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁有承包 别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同，按照有关法律加强对土地流转的管 理。土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。

　　(共304字，含标点符号)

　　4.解题思路分析：

　　“参考文献2”已经明确指出在土地自由流转过程中的注意事项，因而可以写成一篇如何 做好土地承包经营权自由流转方面的策论文。可以包括以下几个要点：第一，必须坚持依法自 愿有偿的原则，尊重农民的土地流转主体地位，不能强迫流转，也不能妨碍自主流转。第二，土 地流转之后，不得改变土地集体所有的性质，也不得改变土地用途，严格保护耕地，不得损害农 民土地承包权益。第三，政府要严格限制土地自由流转的份额，着力解决失地农民的住房、就 业、养老和医疗等问题，妥善处理其后顾之忧。第四，政府要进一步完善土地自由流转方面的 法律法规，一方面加强对土地的监督管理，另一方面完善社会公共服务，规范土地承包经营权 流转。

　　参考范文： 落实和保障农民土地权益

　　一从2009年中央一号文件所想到的

　　2009年中央将指导农业和农村工作作为一号文件的内容，体现了党对“三农”问题的高度 重视，其中强调进一步规范农村土地经营权流转的内容是这个文件的一大亮点，其根本出发点 还是保障农民的土地权益。

　　受长期城乡分割的二元经济体制的影响，特别是伴随着工业化、城镇化的发展，农村劳动 力富余、一些农民丧失土地、大量农民进城务工等都是中国面临的与土地有关的问题。“三农” 问题的存在相当程度上与土地承包的现状有关。如果不通过加快土地流转发展规模经营，就 很难真正建成现代农业。但是，土地承包经营权流转中也出现了一些损害农民土地权益、影响 农业发展的突出问题，中央一号文件中的有关政策内容，正是针对这些问题而做出的重大决 策，对土地承包经营权流转的规范运作提供了政策保障。

　　土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土 地承包权益。这“三个不得”为政府工作提供了指针。

　　对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益;对承包地地块要做好确权、 登记和颁证工作。必须让农民自愿选择，任何人不能强迫农民去流转土地，或者阻止农民自愿 地流转土地。防止个人和经济组织在土地承包经营权流转过程中侵呑集体的土地所有权，严 格限制土地的用途，只能用作农业开发，不得用作房地产开发等商业目的。

　　进一步规范农村土地承包经营权的流转。在土地流转过程中，地方政府应该进行有效引 导和提供各类服务，包括提供有价值的信息和规范的合同文本，?丨导双方依照法律规范地签订 合同，按照有关法律加强对土地流转的管理，进而维护双方利益。

　　促进土地承包经营权流转的根本目的是保障农民的根本权益，使农村的发展加快步伐，使 农民在更大程度上享受到改革开放带来的成果。应该不失时机地加快城乡经济一体化进程， 促进农业向规模化、集约化发展。

　　土地问题是“三农”问题的关键点。推进农村土地流转，有利于优化土地资源配置，提高土 地经营效益;有利于促进农业的规模化、集约化经营和专业化生产;有利于推动农村劳动力转 移，加快城乡一体化建设，实现城乡统筹发展。必须按照中央文件的要求，依法规范土地承包 经营权流转，使土地发挥更大的经济效益，使农民的权益得到切实保障。

　　(共920字，含标点符号)